Oekraïne's reguleringshervorming - Waarom PlayCity KRAIL heeft vervangen en wat dit betekent

Toen Oekraïne in 2020 kansspelen opnieuw legaliseerde, was het doel transformatie, niet turbulentie. Nu, in 2025, is KRAIL, de commissie die deze visie moest realiseren, aan de kant geschoven. In plaats daarvan is PlayCity gekomen, de nieuwe digitale motor van het land voor toezicht op kansspelen.

Is dit een langverwachte reset of iets veel ambitieuzers? Nu Oekraïne menselijke toezichthouders vervangt door code, onderzoekt dit artikel de veranderingen die hebben plaatsgevonden, wat iGaming-exploitanten nu moeten begrijpen en waarom die inzichten binnenkort ook buiten Kiev van belang kunnen zijn.

DISCLAIMER

Deze informatie is niet bedoeld als juridisch advies en is uitsluitend afkomstig uit openbare bronnen. Deze informatie mag niet worden gebruikt als vervanging voor professioneel juridisch advies en Altenar aanvaardt geen aansprakelijkheid voor het gebruik ervan.

De kansspelmarkt in Oekraïne na 2020

Na meer dan tien jaar verbod heeft Oekraïne in augustus 2020 een beslissende stap gezet door kansspelen opnieuw te legaliseren via wet nr. 768-IX. Deze maatregel had niet alleen betrekking op inkomsten. In wezen was het een strategische poging om een sector onder controle te krijgen die lange tijd in het illegale circuit opereerde en daarbij belastinginkomsten te genereren, consumenten te beschermen en openheid te tonen voor internationale investeringen.

De regering wilde een gelegaliseerde en gereguleerde markt creëren om illegale kansspelen een halt toe te roepen en tegelijkertijd een systeem op te zetten dat voldoet aan de Europese normen. Ambtenaren beschouwden de hervorming van de kansspelsector destijds als een win-winsituatie, die fiscale tekorten zou dichten, spelers bescherming zou bieden en het internationale economische profiel van Oekraïne zou versterken.

Met steun van president Volodymyr Zelenskyy werd een vergunningensysteem ingevoerd voor online casino's, wedkantoren, speelhallen en fysieke casino's, evenals vereisten voor verantwoord spelen en de bestrijding van witwassen. Op papier was het in ieder geval een moderne en ambitieuze hervorming.

Maar zoals de jaren daarna zouden aantonen, zou het veel ingewikkelder blijken dan verwacht om die visie om te zetten in een goed functionerend regelgevingskader.

Een veelbelovende start, gehinderd door bureaucratie

Na de officiële herlegalisering zag de markt een opvallende toename van de belangstelling van exploitanten die graag wilden profiteren van de nieuwe mogelijkheden. Bedrijven als Parimatch en Cosmolot behoorden tot de eersten die een vergunning kregen, wat duidde op een groot enthousiasme binnen de sector.

Het betreden van deze nieuw gereguleerde markt was echter allesbehalve eenvoudig. Voor exploitanten in de sector was de financiële investering aanzienlijk. Voor een online casinovergunning moest ongeveer 39 miljoen UAH (ongeveer 1,4 miljoen dollar in 2020) worden betaald voor een periode van vijf jaar. Bovendien moesten exploitanten voldoen aan strenge anti-witwasregels (AML) en een minimumkapitaal van 30 miljoen UAH (≈ 1,1 miljoen dollar in 2020) aanhouden.

Technische vereisten maakten de situatie nog ingewikkelder. Online platforms waren verplicht om gecertificeerde software te gebruiken die alle transacties registreert en voldoet aan de technische normen van de regelgevende instanties. Bovendien moesten websites worden geregistreerd met een .UA-domeinnaam en worden opgenomen in een speciaal register dat wordt bijgehouden door de Oekraïense toezichthouder.

Hoewel het potentieel van de kansspelsector in Oekraïne duidelijk was, vormden deze administratieve en financiële hindernissen een grote uitdaging voor exploitanten die voet aan de grond wilden krijgen op de markt.

KRAIL: een toezichthouder die in de neutrale stand staat

De verwachtingen waren dat de regulering orde zou scheppen in een ooit zo schimmige sector. De instantie die met deze taak werd belast, was de Commissie voor de Regulering van Kansspelen en Loterijen, beter bekend als KRAIL. Deze commissie werd in september 2020 opgericht en had op papier een duidelijke opdracht: exploitanten vergunningen verlenen, toezien op de naleving van de regels en de regels voor de bescherming van spelers handhaven in overeenstemming met wet nr. 768-IX.

KRAIL was bedoeld als poortwachter van een nieuw gereguleerde markt, verantwoordelijk voor het beoordelen van aanvragen, het verlenen van vergunningen en het opzetten van een verantwoordingskader. In theorie was het de steunpilaar van de nieuwe kansspelomgeving in Oekraïne, met als taak het vertrouwen van internationale investeerders te winnen en illegaliteit uit te bannen. Maar naarmate de markt groeide, nam ook de bezorgdheid over de prestaties van KRAIL toe. Hoewel de commissie de touwtjes in handen had, leek zij vaak niet in staat om de sector vooruit te helpen. De kloof tussen ambitie en uitvoering begon zichtbaar te worden.

Resultaten en tekortkomingen

Resultaten

Afgifte van de eerste legale kansspelvergunningen sinds 2009

KRAIL heeft met succes de moderne gereguleerde kansspelmarkt van Oekraïne gelanceerd door de eerste online en fysieke kansspelvergunningen af te geven op grond van de nieuwe wet.

Ontwikkeling van technische vergunningsprocedures

De Commissie heeft een technisch en procedureel kader voor vergunningverlening vastgesteld, met onder meer richtlijnen voor gecertificeerde apparatuur, AML-beleid en interne controlesystemen. Hiermee is de basis gelegd voor nalevingsstructuren voor weddenschappen, casino's en speelautomaten.

Samenwerking met wetshandhavingsinstanties en regelgevende toezichthouders

KRAIL heeft samen met de Oekraïense autoriteiten handhavingsactiviteiten ondernomen om illegale exploitanten te bestrijden. Dit omvatte inspecties van speellocaties en ondersteuning bij het blokkeren van websites zonder vergunning als onderdeel van bredere sancties.

Tekortkomingen

Ernstige vertragingen bij de vergunningverlening door gebrek aan quorum

Een van de meest hardnekkige en schadelijke problemen van KRAIL was het onvermogen om vergaderingen bijeen te roepen en vergunningen goed te keuren vanwege vacatures voor commissarissen. Hierdoor kwam het vergunningsproces maandenlang vrijwel stil te staan.

Gebrek aan digitale infrastructuur en handmatige werkprocessen

Exploitanten waren gefrustreerd door verouderde processen, waaronder de afhankelijkheid van papieren documenten en de beperkte toegang tot digitale vergunningportalen. Dit stond in schril contrast met de bredere technologische ambities van Oekraïne.

Gebrek aan transparantie

Ondanks het mandaat werd KRAIL vaak bekritiseerd vanwege vage procedures, onduidelijke tijdschema's en ondoorzichtige besluitvorming, wat leidde tot verwarring en onzekerheid over de regelgeving voor lokale en internationale bedrijven.

Geen controle over belastingheffing of beleidshervormingen

Door haar beperkte bevoegdheden had KRAIL geen invloed op het inconsistente belastingstelsel voor kansspelen in Oekraïne. Door de vertraagde goedkeuring van wetsontwerp 2713-D moesten exploitanten bijvoorbeeld hoge vergunningsrechten betalen plus een vaste belasting van 18 % op de bruto-inkomsten uit kansspelen vanaf 2023.

Slechte communicatie met belanghebbenden uit de sector

Internationale exploitanten en brancheorganisaties klaagden regelmatig over een gebrek aan dialoog en duidelijkheid van de Commissie. Dit ondermijnde het vertrouwen, vertraagde de markttoetreding en zorgde ervoor dat sommigen Oekraïne, ondanks het veelbelovende potentieel, als een risicovol land gingen beschouwen.

De publieke en politieke terugslag

Naarmate de kansspelmarkt na 2020 vorm kreeg, werd de steun voor de toezichthouder merkbaar broos. Exploitanten die met optimisme waren begonnen, kregen al snel te maken met bureaucratische rompslomp, vertragingen bij de vergunningverlening, vage procedures en inconsistente tijdschema's, wat tot veel klachten leidde. Voor bedrijven die hun markttoetreding en lancering probeerden te plannen of zelfs maar aan de regels wilden blijven voldoen, was het gebrek aan duidelijkheid meer dan alleen maar een ongemak, het grensde aan juridische aansprakelijkheid.

De ontevredenheid bleef niet beperkt tot de sector. Er volgde internationale kritiek, waarbij onder meer de Nederlandse minister van Justitie vraagtekens plaatste bij het vermogen van Oekraïne om sancties op te leggen aan exploitanten zonder vergunning en met banden met Rusland.

Begin 2024 had de regering-Zelensky genoeg gezien. De regering gaf de oorlog en institutioneel disfunctioneren de schuld en kondigde aan KRAIL volledig af te schaffen, niet als een terugdraaiing, maar als een herstart. Kortom, het systeem moest worden hervormd. Het was een kwestie van staatscredibiliteit geworden.

Waarom werd KRAIL ontbonden?

In 2023 liep KRAIL tegen een operationele muur. Verschillende commissieleden traden af, waarvan sommigen naar verluidt werden opgeroepen voor militaire dienst, waardoor de besluitvorming stil kwam te liggen vanwege een onvolledig bestuur. Geen quorum betekende geen stemming, en geen stemming betekende geen vergunningen. Meer dan een jaar lang kon KRAIL geen nieuwe vergunningaanvragen verwerken of bestaande vergunningen verlengen, waardoor de regelgevende activiteiten stil kwamen te liggen.

Uiteindelijk betekende dit dat iGaming-exploitanten die de Oekraïense markt wilden betreden, te maken kregen met onbepaalde vertragingen en dat bestaande bedrijven in een klimaat van onzekerheid opereerden. Het uitblijven van tijdige vergunningsbesluiten beperkte de groei van de sector en ondermijnde het vertrouwen in het regelgevingskader.

Deze verlamming had gevolgen. De hoop van Oekraïne om internationaal kapitaal aan te trekken voor een nieuw geliberaliseerde markt, begon te vervagen. De structuur die vertrouwen moest wekken, ondermijnde het juist. Wat begon als een administratieve vertraging, was uitgegroeid tot een economische last, waardoor Kiev zich genoodzaakt zag haar regelgevingskader te herzien.

Oekraïne's digitale impuls laat KRAIL achter zich

Halverwege 2024 was de kloof te groot geworden om nog te negeren, aangezien KRAIL al maandenlang in een impasse verkeerde. De frustratie van de regering begon toe te nemen, vooral toen de gederfde inkomsten uit vergunningen en de groeiende bezorgdheid over de naleving van de regels de krantenkoppen haalden.

Terwijl KRAIL stilviel, versnelden de bredere transformatiedoelstellingen van de regering. Het Oekraïense ministerie van Digitale Transformatie had al aanzienlijke vooruitgang geboekt op weg naar een uniform online overheidsmodel dat voornamelijk was gebaseerd op transparantie, automatisering en vertrouwen van het publiek.

Tegen deze achtergrond leken de papieren procedures en vage institutionele praktijken van KRAIL steeds meer misplaatst.

Dit werd duidelijk toen het initiatief Digital Ukraine, onder leiding van het ministerie van Digitale Transformatie, openlijk in conflict kwam met de papierintensieve procedures en trage reactietijden van KRAIL. Terwijl Oekraïne in alle sectoren doorging met e-overheidshervormingen, viel KRAIL op als een regelgevende instantie die niet geschikt was voor een digitale aanpak.

Uiteindelijk was modernisering niet langer alleen wenselijk, maar ook politiek en economisch noodzakelijk. Deze toenemende druk culmineerde in wetgevende maatregelen, waarbij de Verchovna Rada wet nr. 9256-d aannam om KRAIL op te heffen, een besluit dat in januari 2025 door president Zelensky werd bekrachtigd. Daarna werd PlayCity opgericht, een digitaal gestuurde instantie die KRAIL digitaal opvolgt.

Wat is PlayCity en waarom is het belangrijk?

In lijn met de pogingen van de regering om het wetgevingskader voor kansspelen in Oekraïne te vernieuwen, ontstond PlayCity begin 2025 niet als een conventionele toezichthouder, maar als een door de staat gesteund digitaal platform dat is ontworpen om vergunningverlening, toezicht en rapportage via één centrale interface te verzorgen.

Het systeem, dat wordt aangestuurd door het ministerie van Digitale Transformatie, weerspiegelt de bredere verschuiving van Oekraïne naar geautomatiseerd, transparant bestuur. Met andere woorden, in plaats van KRAIL te vervangen door een andere bureaucratie, hebben wetgevers ervoor gekozen om zich te concentreren op de infrastructuur door een technologische oplossing in te voeren die gericht is op het verminderen van bureaucratie en het herstellen van het vertrouwen van exploitanten.

Wat maakt het anders?

In essentie biedt PlayCity een structurele breuk met het inefficiënte verleden. In plaats van te vertrouwen op stemmingen in commissies en persoonlijke procedures, worden vergunningsaanvragen digitaal verwerkt via een geïntegreerde e-overheidsinterface. Aanvragen worden voorzien van een tijdstempel, gevolgd en in realtime gecontroleerd, waardoor de beruchte achterstanden bij KRAIL tot het verleden behoren.

In de praktijk betekent dit dat exploitanten documenten kunnen indienen, vergoedingen kunnen betalen en de status van hun aanvraag kunnen volgen zonder tussenkomst van derden. Ook het toezicht is veranderd. Niet naar een andere commissie, maar naar een centrale uitvoerende autoriteit die tot taak heeft de regels te handhaven door middel van geautomatiseerde controles en vooraf vastgestelde nalevingsmaatstaven. Dit digitale model heeft tot doel de handhavingskloof te dichten en het vertrouwen van investeerders te herstellen. Voor alle duidelijkheid: PlayCity betekent niet alleen een verandering van personeel, maar een totale verandering van de manier waarop kansspelen in Oekraïne worden gereguleerd.

Vergelijkingstabel KRAIL vs PlayCity

De reactie van de sector tot nu toe

Maar kan een platform oplossen wat het beleid niet kon? Dat is de vraag die veel exploitanten zich stilletjes stellen nu PlayCity online komt. Voor lokale vergunninghouders die onder KRAIL te kampen hadden met vertragingen, is er voorzichtig optimisme. “De overstap naar digitaal is veelbelovend, vooral als dit de menselijke tussenkomst bij het verlenen van vergunningen vermindert”, vertelde een Oekraïense exploitant aan een toonaangevend platform voor wetgevingsinformatie. Snellere doorlooptijden en vereenvoudigde aanvraagprocedures worden over het algemeen toegejuicht.

Maar voor internationale merken die overwegen om opnieuw toe te treden of voor het eerst toe te treden, blijft de stemming voorzichtig. Een vertegenwoordiger van een groot Europees sportwedkantoor beschreef de huidige situatie als “een stap vooruit in theorie, maar de echte test zal de consistentie in de uitvoering zijn”. Het ontbreken van openbare documentatie over processen, handhavingsprioriteiten of nalevingsdrempels heeft bij veel juridische en regelgevende teams geleid tot een afwachtende houding.

Zoals EGR Intel in hun verslag van maart 2025 opmerkte, hangt het sentiment in de sector minder af van de technologie en meer van vertrouwen. Exploitanten willen zien of PlayCity voorspelbaarheid biedt en niet alleen digitale formulieren. Tot die tijd blijft het optimisme getemperd door ervaring.

De gevolgen voor internationale exploitanten

Voor internationale exploitanten die de Oekraïense markt in het oog houden, is het verstandig om te stellen dat PlayCity veelbelovend is, maar nog geen voorspelbaarheid biedt. Het voornemen van de regering om bureaucratische procedures te vervangen door digitale tools is algemeen toegejuicht. Een in Kiev gevestigde compliance-adviseur beschreef de hervorming als een kans om met een schone lei te beginnen en vanuit een heldere positie te starten. Deze helderheid hangt echter sterk af van de uitvoering.

Belangrijke vragen blijven: Zal het proces voor het toetsen van vergunningen onder PlayCity sneller verlopen? Blijft eerdere documentatie geldig? Zullen de vereisten voor binnenlandse en buitenlandse bedrijven verschillen? In het eerste kwartaal van 2025 zijn deze details nog onbeantwoord. Wat echter wel duidelijk is, is dat Oekraïne wetgevingsverlamming niet langer tolereert. Het systeem is in beweging en exploitanten die geen gelijke tred houden, lopen het risico buiten spel te komen staan.

Verwachte veranderingen in 2025

Voortbouwend op de eerdere discussie over de hervorming van de regelgeving in Oekraïne, heeft de Oekraïense president Volodymyr Zelenskyy in januari 2025 wet nr. 9256-d ondertekend, waarmee een van de meest ingrijpende hervormingen van de kansspelwetgeving sinds de legalisering in 2020 in gang is gezet.

Hoewel de maatregel werd voorgesteld als een middel om de vergunningverlening te stroomlijnen en het toezicht aan te scherpen, betekende hij ook een verschuiving in de toon van de regelgeving.

De wet legt strengere nalevingsverwachtingen op, voorziet in een verscherpt financieel toezicht en neemt een hardere houding aan ten aanzien van aan kansspelen gerelateerde schade, met name in oorlogstijd.

De herziening van de regelgeving die met wet nr. 9256-d is ingevoerd, in combinatie met bredere handhavingstrends, brengt nieuwe verwachtingen met zich mee voor kansspelaanbieders. Sommige verplichtingen bouwen voort op bestaande nalevingsstructuren, terwijl andere nieuwe of veranderende eisen zijn waarmee internationale aanbieders nu rekening moeten houden in hun strategieën voor risicobeheer.

• Verbeterde verplichtingen inzake realtime rapportage
  Exploitanten moeten nu systemen implementeren waarmee gegevens in realtime aan regelgevende instanties kunnen worden verstrekt, zodat onmiddellijke transparantie van kansspelactiviteiten wordt gewaarborgd.

• Integratie met de Oekraïense financiële toezichthoudende autoriteit (SFMS)
  Er is nu een nauwe samenwerking met de staatsdienst voor financieel toezicht vereist, wat betekent dat exploitanten hun financiële rapportage en protocollen ter bestrijding van witwassen moeten afstemmen op de SFMS-normen om financiële criminaliteit effectief te bestrijden.

• Controle van aan Rusland gelieerde entiteiten
  Entiteiten die banden hebben met technologie of oprichters van Russische oorsprong worden aan intensiever onderzoek onderworpen, als gevolg van de geopolitieke spanningen en de inspanningen om de nationale veiligheidsbelangen te beschermen.

• Belastingkader
  Begin 2025 wordt de belastingstructuur voor kansspelen in Oekraïne nog steeds herzien. Momenteel zijn exploitanten onderworpen aan een belasting van 18% op de bruto-inkomsten uit kansspelen, die in januari 2023 opnieuw is ingevoerd bij wet nr. 8079. Er worden echter verdere hervormingen besproken. Wetsontwerp nr. 2713-d stelt een uniforme belasting van 10% op de bruto-inkomsten uit kansspelen voor alle verticals voor en voert een vennootschapsbelasting van 18% op de nettowinst in. Indien dit wordt aangenomen, zou dit de totale belastingdruk voor exploitanten kunnen verhogen.

• Strengere reclamevoorschriften
  Nieuwe wijzigingen introduceren een bijna volledig verbod op reclame voor kansspelen, met beperkte uitzonderingen. Online reclame mag niet gericht zijn op consumenten jonger dan 21 jaar en televisiereclame mag alleen worden uitgezonden tussen 23.00 uur en 06.00 uur. Sponsoring is beperkt tot sport.

• Verhoogde financiële transparantie
  Exploitanten moeten voldoen aan strengere financiële rapportagevereisten om transparantie te waarborgen en illegale activiteiten te voorkomen.

• Verplichte maatregelen voor verantwoord spelen
  PlayCity zal waarschijnlijk strengere protocollen voor verantwoord spelen opleggen, waaronder zelfuitsluitingsprogramma's en limieten op inzetbedragen om consumenten te beschermen.

• Regelmatige audits en nalevingscontroles
  Exploitanten kunnen rekenen op frequentere audits en nalevingscontroles om ervoor te zorgen dat het nieuwe regelgevingskader wordt nageleefd.

• Digitalisering van vergunningsprocedures
  De nieuwe instantie streeft naar digitalisering van de vergunningverlening voor kansspelen om de procedures te verbeteren en de bureaucratische hindernissen voor exploitanten te verminderen.

Slotopmerkingen over de hervorming van de regulering in Oekraïne

Oekraïne heeft niet alleen de toezichthouders vervangen. In veel opzichten heeft het de regels voor de omgang met exploitanten in de sector herschreven. De overgang van KRAIL naar PlayCity betekent een fundamentele verschuiving in de wetgeving van het land. PlayCity is geen traditionele autoriteit met bureaus en afdelingen. Het is een digitale interface en een platform dat naleving, vergunningverlening en toezicht automatiseert in overeenstemming met de bredere ambities van de overheid. Voor exploitanten brengt dit een ander soort uitdaging met zich mee: zij moeten begrijpen hoe zij kunnen floreren in een systeem waar de regels vastliggen in software en niet tot stand komen door onderhandelingen.

De kansen zijn echter reëel. Een efficiënter systeem kan wachttijden verkorten, de transparantie vergroten en deuren openen die voorheen op slot waren. Maar de foutmarge wordt kleiner. Succes in deze omgeving hangt wellicht minder af van juridische interpretatie en meer van systeemcompatibiliteit, een flexibele infrastructuur voor naleving, en het vermogen om de politieke en regelgevende intenties van Oekraïne in realtime te interpreteren.

Voor internationale exploitanten zou Oekraïne een proeftuin kunnen worden voor de invoering van een model voor technologisch geavanceerde regelgeving in andere opkomende of zich ontwikkelende rechtsgebieden. Omgekeerd kan het ook laten zien wat er verloren gaat wanneer flexibiliteit wordt opgeofferd voor automatisering.

Welke lessen kunnen internationale iGaming-exploitanten uit dit initiatief trekken? Betrek uzelf in een vroeg stadium, investeer in lokalisatie en verwar digitalisering niet met deregulering.

Het experiment van Oekraïne zou wel eens de toon kunnen zetten voor een nieuwe benadering van wereldwijde wetgeving, maar alleen voor degenen die bereid zijn om gelijke tred te houden met het beleid zoals dat in realtime wordt geschreven.

Hoe dan ook, wat er nu in Oekraïne gebeurt zal waarschijnlijk niet beperkt blijven tot Oekraïne, en slimme exploitanten doen er goed aan om daarop in te spelen.

Ukraine PlayCity System verandert het spel. Speelt uw platform volgens de nieuwe regels?

Ontdek hoe de compliance-gerichte architectuur van Altenar exploitanten in staat stelt om succes te boeken in PlayCity en daarbuiten. Boek vandaag nog een demonstratie om te ontdekken hoe wij uw iGaming-bedrijf toekomstbestendig kunnen maken.

DISCLAIMER

Deze informatie is niet bedoeld als juridisch advies en is uitsluitend afkomstig uit open bronnen. Deze informatie mag niet worden gebruikt als vervanging voor professioneel juridisch advies en Altenar aanvaardt geen aansprakelijkheid voor het gebruik ervan.