Lorsque l'Ukraine a re-légalisé les jeux d'argent en 2020, l'objectif était la transformation—non la turbulence. Nous voici en 2025, et la Commission censée concrétiser cette vision, KRAIL, a été écartée. À sa place est arrivée PlayCity, le nouveau centre névralgique numérique du pays pour la supervision des jeux d'argent.
S'agit-il d'une remise à plat attendue de longue date ou de quelque chose de bien plus ambitieux ? Tandis que l'Ukraine remplace ses régulateurs humains par du code, cet article examine les changements survenus, ce que les opérateurs de iGaming doivent saisir dès à présent, et pourquoi ces enseignements pourraient bientôt revêtir une importance qui dépasse largement Kiev.
AVERTISSEMENT
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Le Marché des Jeux d'Argent en Ukraine – Après 2020
Après plus d'une décennie d'interdiction, l'Ukraine a franchi un pas décisif en août 2020 en re-légalisant les jeux d'argent via la loi n° 768-IX. Cette démarche ne visait pas seulement les recettes. En substance, il s'agissait d'un effort stratégique pour reprendre le contrôle d'un secteur qui opérait depuis longtemps dans la clandestinité, générer des revenus fiscaux, protéger les consommateurs, et démontrer l'ouverture aux investissements internationaux.
La vision du gouvernement était de créer un marché légalisé et réglementé pour contribuer à fermer la porte aux jeux d'argent illicites tout en bâtissant un système aligné sur les normes européennes. Les responsables de l'époque ont présenté la réforme des jeux d'argent comme gagnant-gagnant, capable de combler les déficits budgétaires tout en offrant des garanties aux joueurs et en renforçant le profil économique mondial de l'Ukraine.
Soutenue par le président Volodymyr Zelensky, la loi a introduit un régime de licences pour les casinos en ligne, les bureaux de paris, les salles de machines à sous, et les casinos terrestres, ainsi que des exigences en matière de jeu responsable et de conformité anti-blanchiment. Sur le papier, du moins, il s'agissait d'une réforme moderne et ambitieuse.
Mais comme les années qui ont suivi l'ont montré, transformer cette vision en environnement réglementaire fonctionnel s’est avéré bien plus compliqué que prévu.
Un Début Prometteur, Entravé Par La Bureaucratie
Après la re-légalisation officielle, le marché a connu un regain d'intérêt notable de la part d'opérateurs désireux de capitaliser sur ces nouvelles opportunités. Des entreprises comme Parimatch et Cosmolot ont été parmi les premières à obtenir des licences, signalant un fort enthousiasme au sein de l'industrie.
Cependant, entrer sur ce marché nouvellement réglementé était tout sauf simple. Pour les opérateurs du secteur, l'engagement financier était substantiel. L'obtention d'une licence de casino en ligne nécessitait des frais d'environ 39 millions UAH (environ 1,4 million de dollars en 2020) pour une période de cinq ans. De plus, les opérateurs étaient tenus de se conformer à des réglementations strictes anti-blanchiment (AML) et de maintenir un capital autorisé minimum de 30 millions UAH (≈ 1,1 million USD en 2020).
Les exigences techniques ont encore compliqué la situation. Les plateformes en ligne étaient obligées d'utiliser des logiciels de jeu certifiés qui enregistrent toutes les transactions et respectent les normes techniques établies par les autorités réglementaires. De plus, les sites web devaient être enregistrés avec un nom de domaine « .ua » et inclus dans un registre spécial tenu par le régulateur ukrainien.
Bien que le potentiel du secteur des jeux d'argent ukrainien était évident, ces obstacles administratifs et financiers posaient des défis significatifs pour les opérateurs visant à s'établir sur le marché.
KRAIL : un Régulateur Bloqué au Point Mort
Les espoirs que la réglementation apporte l'ordre à une industrie autrefois opaque étaient grands. L'organisme chargé de cette mission était la Commission pour la Réglementation des Jeux d'Argent et des Loteries, mieux connue sous le nom de KRAIL. Formée en septembre 2020, son mandat était clair sur le papier - délivrer des licences aux opérateurs, superviser la conformité, et faire appliquer les règles de protection des joueurs en conformité avec la loi n° 768-IX.
KRAIL était conçue comme le gardien d'un marché nouvellement réglementé, responsable d'évaluer les candidats, de délivrer les licences, et d'établir un cadre de responsabilité. En théorie, elle était l'ancre du nouvel environnement de jeu ukrainien, chargée de bâtir la confiance parmi les investisseurs internationaux et d'éradiquer l'illégalité. Mais à mesure que le marché grandissait, les préoccupations concernant les performances de KRAIL grandissaient. Bien que la Commission détienne les rênes de la réglementation, elle semblait souvent incapable de faire avancer le secteur. L'écart entre l'ambition et l'exécution commençait à se révéler.
Réussites Et Défaillances
Réussites
Délivrance des Premières Licences de Jeu Légales Depuis 2009
KRAIL a lancé avec succès le marché moderne réglementé des jeux d'argent ukrainien en délivrant les premières licences de jeu en ligne et traditionnelles (établissements physiques) du pays.
Développement des Procédures Techniques de Délivrance de Licences
La Commission a établi les cadres techniques et procéduraux initiaux pour la délivrance de licences, incluant des directives sur l'équipement certifié, les politiques AML, et les systèmes de contrôle interne. Cela a posé les bases des structures de conformité à travers les opérations de paris, casino, et machines à sous.
Coopération avec les Forces de L'Ordre et Surveillance Réglementaire
KRAIL a entrepris d'appliquer la loi aux côtés des autorités ukrainiennes pour combattre les opérateurs illégaux. Cela incluait des inspections d’établissements de jeu et un soutien au blocage de sites web non licenciés dans le cadre de sanctions plus larges.
Défaillances
Retards Sévères dans la Délivrance de Licences dus aux Échecs de Quorum
L'un des problèmes les plus persistants et dommageables de KRAIL était son incapacité à convoquer des réunions et à approuver des licences en raison de sièges de commissaires vacants. Cela a effectivement paralysé le processus de délivrance de licences pendant des mois d'affilée.
Manque d'Infrastructure numérique et Workflows Manuels
Les opérateurs étaient frustrés par des processus obsolètes, incluant la dépendance aux soumissions papier et l'accès limité aux portails de licences numériques. Cela contrastait fortement avec les ambitions technologiques plus larges de l'Ukraine.
Manque Perçu de Transparence
Malgré son mandat, KRAIL était souvent critiquée pour des procédures vagues, des délais peu clairs, des prises de décision intrigantes, que les entreprises locales et internationales pouvaient percevoir comme autant de confusion et d’incertitude.
Aucun Contrôle sur la Fiscalité ou la Réforme Politique
Le mandat limité de KRAIL signifiait qu'elle n'avait aucune autorité pour influencer le régime fiscal incohérent des jeux d'argent ukrainien. Par exemple, l'adoption retardée du projet de loi 2713-D a laissé les opérateurs payer des frais de licence élevés plus une taxe fixe de 18% sur le GGR à partir de 2023.
Communication Défaillante avec les Parties Prenantes de l'Industrie
Les opérateurs internationaux et les associations commerciales citaient fréquemment un manque de dialogue et de clarté de la part de la Commission. Cela a nui à la confiance, retardé l'entrée sur le marché, et amené certains à considérer l'Ukraine comme une place à haut risque malgré son potentiel.
La Réaction Publique et Politique
Alors que le marché des jeux d'argent post-2020 prenait forme, le soutien au régulateur est devenu notoirement fragile. Les opérateurs qui étaient entrés avec optimisme se sont bientôt trouvés aux prises avec la bureaucratie, les retards de licences, les procédures vagues, et les délais incohérents, qui sont devenus des griefs courants. Pour les entreprises tentant de planifier l'entrée sur le marché et les lancements ou même maintenir la conformité, le manque de clarté est devenu plus qu'un inconvénient et a frôlé le handicap.
Le mécontentement ne s'est pas limité aux voix de l'industrie. L'examen international a suivi, avec des personnalités comme le ministre néerlandais de la Protection Juridique soulevant des questions sur la capacité de l'Ukraine à faire appliquer les sanctions contre les opérateurs non licenciés et liés à la Russie.
Au début de 2024, l'administration Zelensky en avait assez vu. Blâmant les inefficacités de temps de guerre et le dysfonctionnement institutionnel, le gouvernement a fait part de son intention de supprimer entièrement KRAIL. Corriger le système n'était plus une option, il en allait véritablement de la crédibilité de l'État.
Pourquoi KRAIL a Été Dissoute
En 2023, KRAIL s’est heurté à un mur opérationnel. Plusieurs membres de la commission ont démissionné, certains ayant été rappelés au service militaire selon les rapports, menant la prise de décision à l'impasse en raison d'un conseil incomplet. Pas de quorum signifiait pas de votes, et pas de votes signifiait pas de licences. Pendant plus d'un an, KRAIL n'a pas pu traiter les nouvelles demandes de licence ou renouveler celles existantes, causant un arrêt des activités réglementaires.
Au final, cela signifiait que les opérateurs de iGaming cherchant à entrer sur le marché ukrainien faisaient face à des retards indéfinis, et les entreprises existantes opéraient dans un climat d'incertitude. L'absence de décisions de licence en temps opportun a restreint la croissance de l'industrie et sapé la confiance dans le cadre réglementaire.
Cette paralysie a eu un coût. Les espoirs de l'Ukraine d'attirer les capitaux internationaux vers un marché nouvellement libéralisé ont commencé à s'estomper. La structure censée inspirer confiance la sapait désormais. Ce qui avait commencé comme un retard administratif fit boule de neige et devint un handicap économique, incitant Kiev à repenser son cadre réglementaire.
La Poussée Numérique de l'Ukraine Laisse KRAIL à la Traîne
Mi-2024, le décalage est devenu trop important pour être ignoré puisque KRAIL est effectivement bloquée depuis des mois. La frustration gouvernementale commence à déborder, d’autant plus que les revenus de licence perdus et les préoccupations croissantes de conformité font les gros titres.
Alors que KRAIL piétine, les objectifs de transformation plus larges du gouvernement s'accélèrent. Le ministère de la Transformation Numérique de l'Ukraine a déjà fait des progrès significatifs vers un modèle d'e-gouvernement unifié principalement construit autour de la transparence, de l'automatisation, et de la confiance publique. Dans ce contexte, les procédures papier de KRAIL et les pratiques institutionnelles vagues semblent de plus en plus anachroniques.
Cela apparaît comme une évidence quand l'initiative Ukraine Numérique, défendue par le ministère de la Transformation Numérique, commence à entrer ouvertement en conflit avec les procédures lourdes en paperasse de KRAIL et ses temps de réponse trop lents. Alors que l'Ukraine pousse vers l'avant avec des réformes d'e-gouvernement à travers les différents secteurs économiques, KRAIL reste un organisme réglementaire mal adapté au changement.
Finalement, la poussée vers la modernisation n’est plus seulement souhaitable. Elle est devenue politiquement et économiquement nécessaire. Cette pression croissante culmine lorsque la Verkhovna Rada adopte la loi n° 9256-d pour dissoudre KRAIL, une décision formalisée par le président Zelensky en janvier 2025. S’ensuit la création de son successeur : PlayCity, un organisme piloté numériquement.
Qu'est-ce que PlayCity et Pourquoi c'est Important ?
Pour relancer l'encadrement des jeux d'argent en Ukraine, PlayCity a fait son apparition début 2025. Il ne s'agit pas d'un régulateur traditionnel mais d'une plateforme numérique publique qui centralise licences, contrôles et rapports sur une seule interface.
Portée par le ministère de la Transformation Numérique, cette approche s'inscrit dans la volonté ukrainienne de moderniser l'administration par l'automatisation et la transparence. Plutôt que de remplacer KRAIL par une nouvelle administration, les députés ont misé sur la technologie pour simplifier les démarches et redonner confiance aux opérateurs.
Qu'est-ce qui distingue PlayCity ?
PlayCity rompt avec les dysfonctionnements du passé. Fini les votes de commission et les démarches en présentiel : les demandes de licence passent désormais par le numérique via une interface d'e-administration intégrée. Les dossiers sont horodatés, suivis et vérifiés en temps réel, ce qui met fin aux embouteillages chroniques qui ont paralysé KRAIL.
En pratique, les opérateurs peuvent déposer leurs documents, régler leurs frais et suivre l'avancement de leur dossier sans passer par un intermédiaire. Le contrôle a lui aussi changé de visage. Plus de commission, mais une autorité exécutive centrale qui fait appliquer les règles par des vérifications automatisées et des critères de conformité préétablis. Ce modèle « tout numérique » entend combler les failles de supervision tout en restaurant la confiance des investisseurs. PlayCity ne se contente clairement pas de changer les têtes visibles, il bouleverse complètement la gouvernance des jeux d'argent en Ukraine.
Tableau de Comparaison entre KRAIL et PlayCity
| Catégorie | KRAIL | PlayCity |
|---|---|---|
| Structure Réglementaire | Organisme réglementaire reposant sur une commission | Plateforme numérique pour les licences et la supervision |
| Processus de Prise de Décision | Votes de commission requis pour les approbations | Automatise les flux de travail avec des décisions systémiques |
| Suivi des Demandes | Aucun suivi public ou visibilité des délais | Suivi numérique en temps réel du statut des demandes |
| Méthode de Dépôt | Soumission de documents papier, en personne ou par courrier | Traitement de documents entièrement électronique et centralisé |
| Exigences de Quorum | Dépendant d'un nombre fixe de commissaires | Fonctionne de manière indépendante sans exigences de quorum |
| Délais de Délivrance des Licences | Souvent retardé en raison de goulets d'étranglement administratifs | Délais numériques structurés pour rationaliser le traitement |
| Outils de Transparence | Visibilité limitée sur les décisions ou les délais | Actions horodatées et enregistrées accessibles dans le portail utilisateur |
| Chaîne de Responsabilité | Responsable devant la hiérarchie interne de la commission | Supervisé par l'organisme exécutif central et le ministère de la Transformation Numérique |
| Système de Collecte des Frais | Procédures de paiement manuelles | Système de paiement et de facturation automatisé intégré |
| Surveillance de la Conformité | Dépendait d'inspections manuelles | Protocoles de conformité intégrés dans la plateforme |
| Infrastructure Technique | Construit sur des systèmes bureaucratiques obsolètes | Partie de l'initiative de transformation e-gouvernementale de l'Ukraine |
Les Réactions de l'Industrie Jusqu'à Présent
Une plateforme peut-elle réussir là où la politique a échoué ? C'est la question que se posent discrètement de nombreux opérateurs alors que PlayCity entre en service. Pour les détenteurs de licences locaux qui ont lutté contre les retards sous KRAIL, l’heure est à l’optimisme prudent. « Le passage au numérique est prometteur, surtout s'il réduit l'intervention humaine dans l'octroi de licences », a confié un opérateur ukrainien à une plateforme de veille réglementaire de premier plan sous couvert d'anonymat. Des délais de traitement plus rapides et des flux de candidature simplifiés sont largement salués.
Mais pour les marques internationales qui envisagent un retour ou une première entrée, l'humeur reste généralement prudente. Un représentant d'un grand bookmaker européen a décrit la situation actuelle comme « un pas en avant en théorie, mais le vrai test sera la cohérence dans l'exécution ». L'absence de documentation publique concernant les processus, les priorités d'application, ou les seuils de conformité a incité de nombreuses équipes juridiques et réglementaires à patienter.
Comme l'a noté EGR Intel dans sa couverture de mars 2025, le sentiment de l'industrie dépend moins de la technologie que de la confiance. Les opérateurs veulent voir si PlayCity offre de la prévisibilité et pas seulement du remplissage de formulaires numériques. D'ici là, l'optimisme reste tempéré par l'expérience.
Les Implications pour les Opérateurs Internationaux
Pour les opérateurs internationaux qui lorgnent le marché ukrainien, on pourrait dire que PlayCity introduit de l'espoir mais pas encore de prévisibilité. L'ambition du gouvernement de remplacer les procédures bureaucratiques par des outils numériques a été accueillie favorablement. Un conseiller en conformité basé à Kiev a décrit la réforme comme une chance de faire table rase et de repartir sur de bonnes bases. Cependant, une telle clarté dépend largement du succès ou de l’échec de l'exécution.
Des questions clés demeurent : Le processus d'examen des licences sera-t-il plus rapide sous PlayCity ? La documentation précédente restera-t-elle valide ? Les exigences différeront-elles pour les entreprises nationales et étrangères ? Au premier trimestre 2025, ces détails restent sans réponse. Ce qui est clair, néanmoins, c'est que l'Ukraine ne tolère plus la paralysie réglementaire. Le système avance et les opérateurs qui ne suivent pas le rythme risquent d'être mis sur la touche.
Changements Attendus En 2025
S'appuyant sur la discussion précédente concernant la refonte réglementaire de l'Ukraine, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a signé la loi n° 9256-d en janvier 2025, initiant ce qui est maintenant devenu l'une des réformes les plus lourdes de conséquences pour la réglementation des jeux d'argent du pays depuis l'effort de légalisation de 2020.
Bien que cette mesure ait été présentée comme un moyen de rationaliser l'octroi de licences et de resserrer la supervision, elle a aussi signalé un changement de ton réglementaire. La loi impose des attentes de conformité plus strictes, un examen financier renforcé, et une position plus ferme sur les dommages liés aux jeux d'argent, particulièrement en temps de guerre.
La refonte réglementaire introduite par la loi n° 9256-d, combinée aux tendances d'application plus larges, introduit une nouvelle couche d'attentes pour les opérateurs de jeux d'argent. Certaines obligations s'appuient sur les structures de conformité existantes, tandis que d'autres représentent des exigences nouvelles ou évolutives que les opérateurs internationaux devraient maintenant intégrer dans leurs stratégies de gestion des risques.
- Obligations de Reporting en Temps Réel Renforcées
Les opérateurs doivent maintenant mettre en place des systèmes capables de soumission de données en temps réel aux organismes réglementaires, assurant une transparence immédiate dans les activités de jeu.
- Intégration avec l'Autorité de Surveillance Financière d’Ukraine (SFMS)
Une collaboration plus étroite avec le Service de Surveillance Financière d'État est maintenant requise, ce qui signifie que les opérateurs doivent aligner leurs rapports financiers et leurs protocoles anti-blanchiment avec les normes SFMS pour combattre efficacement les crimes financiers.
- Examen des Entités Affiliées à la Russie
Les entités ayant des liens avec des technologies d'origine russe ou des fondateurs font l'objet d'un examen renforcé, reflétant les tensions géopolitiques et les efforts pour sauvegarder les intérêts de sécurité nationale.
- Cadre Fiscal
Début 2025, la structure fiscale des jeux d'argent d’Ukraine reste sous révision législative. Actuellement, les opérateurs sont soumis à une taxe de 18% sur le GGR, qui a été rétablie par le projet de loi n° 8079 en janvier 2023. Cependant, d'autres réformes font débat. Le projet de loi n° 2713-d propose une taxe GGR unifiée de 10% à travers tous les secteurs de jeux d'argent et introduit un impôt sur le revenu des sociétés de 18% sur les bénéfices nets. Si adopté, il pourrait potentiellement augmenter la charge fiscale globale des opérateurs.
- Réglementations Publicitaires Plus Strictes
De nouveaux amendements introduisent une interdiction quasi-totale de la publicité pour les jeux d'argent, avec des exceptions limitées. La publicité en ligne ne doit pas cibler les consommateurs de moins de 21 ans, et les publicités télévisées sont limitées à la diffusion entre 23h et 6h. Les opportunités de sponsoring sont limitées au sport.
- Transparence Financière Accrue
Les opérateurs doivent se conformer à des exigences de reporting financier plus strictes pour assurer la transparence et prévenir les activités illicites.
- Mesures De Jeu Responsable Obligatoires
PlayCity est susceptible d'appliquer des protocoles de jeu responsable plus stricts, incluant des programmes d'auto-exclusion et des limites sur les montants de paris afin de protéger les consommateurs.
- Audits et Vérifications de Conformité Réguliers
Les opérateurs peuvent s'attendre à des audits et des vérifications de conformité plus fréquents pour assurer l'adhésion au nouveau cadre réglementaire.
- Numérisation des Processus d'Octroi de Licences
La nouvelle agence vise à numériser l'octroi de licences d'entreprises de jeux d'argent pour améliorer les procédures et réduire les obstacles bureaucratiques que peuvent rencontrer les opérateurs.
Derniers Points à Propos de la Refonte Réglementaire en Ukraine
L'Ukraine n'a pas simplement changé de régulateur. À bien des égards, elle a réécrit les règles du jeu avec les opérateurs du secteur. Le passage de KRAIL à PlayCity représente fondamentalement un changement de philosophie réglementaire. PlayCity n'est pas une autorité traditionnelle avec des bureaux et des départements. C'est une interface numérique et une plateforme qui automatise la conformité, l'octroi de licences et la supervision en phase avec les ambitions plus larges du gouvernement. Pour les opérateurs, cela introduit un défi d'un genre différent : celui de comprendre comment prospérer dans un système où les règles sont codées en dur dans un logiciel et non pas façonnées par la négociation.
L'opportunité, cependant, est réelle. Un système plus efficace pourrait réduire les temps d'attente, accroître la transparence, et ouvrir des portes précédemment bloquées. Mais les marges d'erreur vont se réduire. Le succès dans cet environnement pourrait dépendre moins de l'interprétation juridique et plus de la compatibilité système, d'une infrastructure Agile, et de la capacité à lire les intentions politiques et réglementaires de l'Ukraine en temps réel.
Pour les opérateurs mondiaux, l'Ukraine pourrait devenir un terrain d'essai avec son introduction d'un modèle de ce à quoi pourrait ressembler une réglementation axée sur la technologie dans d'autres juridictions émergentes ou en évolution. À l'inverse, elle pourrait aussi montrer ce qui est perdu quand la flexibilité est sacrifiée au nom de l'automatisation.
Quelles leçons les opérateurs internationaux de iGaming peuvent-ils tirer de cette initiative ? Engagez-vous tôt, investissez dans la « localisation », et ne confondez pas numérisation et déréglementation. L'expérience ukrainienne pourrait bien donner le ton d'une approche nouvelle des réglementations de marché à l'échelle mondiale, mais seulement pour ceux prêts à suivre le rythme des politiques telles qu'elles s'écrivent en temps réel.
Quoi qu'il en soit, ce qui se passe ensuite en Ukraine ne restera probablement pas en Ukraine, et les opérateurs avisés feraient bien d'agir en conséquence.
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